Redlining

Redlining – dyskryminacyjna praktyka polegająca na odmowie świadczenia usług finansowych dzielnicom, w których mieszka znaczna liczba osób pochodzących z mniejszości rasowych lub etnicznych^[1]. Redlining najbardziej widoczny jest w Stanach Zjednoczonych i dotyczy głównie Afroamerykanów, a także Meksykanów zamieszkujących południowo-zachodnią część kraju^[2]. Najczęstsze przykłady tego zjawiska to odmowa udzielenia kredytu i ubezpieczenia, odmowa opieki zdrowotnej oraz powstawanie obszarów pozbawionych dostępu do żywności w dzielnicach, które zamieszkują mniejszości^[3][4].

Odwrotny redlining (ang. reverse redlining) ma miejsce, gdy kredytodawca lub ubezpieczyciel kieruje do mieszkańców dzielnic zamieszkanych przez mniejszości (lub w większości przez mniejszości) zawyżone oprocentowanie, wykorzystując brak konkurencji w zakresie udzielania kredytów w porównaniu z dzielnicami, które redliningiem objęte nie są^[5][6]. Efekt ten pojawia się również, gdy usługodawcy sztucznie ograniczają podaż nieruchomości dostępnych dla osób niebiałych, zapewniając w ten sposób alternatywny pretekst do stosowania wyższych stawek. Dzielnice, które były celem blokbustingu (ang. Blockbusting (dosłownie „przełamywanie bloku”)), również podlegały odwrotnemu redliningowi^[7].

W latach 60. socjolog John McKnight po raz pierwszy użył tego terminu, aby opisać dyskryminujące praktyki banków w Chicago w stanie Illinois, które klasyfikowały niektóre dzielnice jako „niebezpieczne” lub niegodne inwestycji ze względu na skład rasowy ich mieszkańców^[8]. W latach 80. XX wieku seria artykułów^[9] autorstwa reportera śledczego Billa Dedmana, nagrodzona Pulitzerem (ang. Pulitzer-Prize), pokazała jak banki w Atlancie często udzielały kredytów w dzielnicach zamieszkałych przez białych o niższych dochodach, lecz nie w dzielnicach zamieszkałych przez osoby o innym kolorze skóry o dochodach średnich lub nawet wyższych^[10][11].

Czarne listy były powiązanym mechanizmem stosowanym przez instytucje stosujące redlining w celu śledzenia obszarów, grup i osób, które strona dyskryminująca zamierzała wykluczyć. W literaturze naukowej redlining zalicza się do szerszej kategorii racjonowania kredytów^[12]. Udokumentowana historia redliningu w Stanach Zjednoczonych jest przejawem historycznego systemowego rasizmu, który miał szeroki wpływ na społeczeństwo amerykańskie, czego dwoma przykładami są nierówności w zakresie edukacji i mieszkalnictwa między grupami rasowymi^[13][14]. Redlining jest również przykładem nierówności przestrzennej i nierówności ekonomicznej.

Proces określany w Stanach Zjednoczonych mianem „redlining” miał miejsce w kontekście segregacji rasowej i dyskryminacji mniejszości. Jego początki sięgają praktyk sprzedażowych stosowanych przez Krajowe Stowarzyszenie Rad Nieruchomości oraz teorii dotyczących rasy i wartości nieruchomości sformułowanych przez ekonomistów skupionych wokół Richarda T. Ely’ego i jego Instytutu Badań nad Gospodarką Gruntową i Usługami Publicznymi, założonego na Uniwersytecie Wisconsin w 1920 roku^[15]. Wraz z uchwaleniem ustawy National Housing Act z 1934 roku rząd federalny zaczął angażować się w tę praktykę i jednocześnie utworzył Federalną Agencję Mieszkalnictwa (FHA)^[16]. Sformalizowany proces redliningu FHA został opracowany przez głównego ekonomistę ds. gruntów Homera Hoyta, w ramach inicjatywy mającej na celu opracowanie pierwszych kryteriów udzielania kredytów hipotecznych^[17][18]. Wdrożenie tej federalnej polityki przyspieszyło upadek i izolację mniejszościowych dzielnic śródmiejskich poprzez wstrzymanie kapitału hipotecznego, co jeszcze bardziej utrudniło tym dzielnicom przyciągnięcie i zatrzymanie rodzin zdolnych do zakupu domów^[19]. Dyskryminacyjne założenia redliningu pogłębiły segregację rasową w obszarach mieszkalnych i upadek miast w Stanach Zjednoczonych.

W 1935 roku Federalna Rada Bankowości Kredytów Mieszkaniowych (ang. Federal Home Loan Bank Board (FHLBB)) zwróciła się do Korporacji Kredytów Mieszkaniowych (ang. Home Owners' Loan Corporation (HOLC)) o przeanalizowanie 239 miast i stworzenie „map bezpieczeństwa mieszkaniowego", które wskazywałby poziom bezpieczeństwa inwestycji w nieruchomości w każdym z badanych miast. Na mapach najnowsze obszary - uznawane za atrakcyjne z punktu widzenia udzielanych kredytów - zostały oznaczone na zielono jako „typ A", zaznaczone na niebiesko, uznano za „nadal atrakcyjne", natomiast starsze obszary „typu C" oznaczono jako „podupadające" i zaznaczono na żółto. Dzielnice „typu D" zaznaczono na czerwono i uznano za najbardziej ryzykowne pod względem wsparcia hipotecznego. Chociaż około 85% mieszkańców takich dzielnic stanowili biali, obejmowały one większość afroamerykańskich gospodarstw domowych w miastach^[20]. Dzielnice te były zazwyczaj starszymi dzielnicami w centrum miast; często były to również dzielnice afroamerykańskie^[21], a tylko sześć dzielnic z większością afroamerykańską w całych Stanach Zjednoczonych nie zostało ocenionych jako „typ D"^[22]. Historycy urbanistyki wysuwają teorię, że mapy te były przez lata wykorzystywane przez podmioty prywatne i publiczne do odmowy udzielania kredytów osobom ze społeczności czarnych^[21], chociaż planiści i historycy debatowali nad dokładną rolą HOLC i jego map w redliningu^[22].

Mapy z zaznaczonymi obszarami niedostępnymi dla niektórych grup społecznych stały się popularne nawet wśród prywatnych organizacji, takich jak mapa Filadelfii sporządzona w 1934 r. przez rzeczoznawcę J.M. Brewera^[23]. Prywatne organizacje tworzyły mapy dostosowane do wymagań podręcznika Federalnej Agencji Mieszkalnictwa (ang. Federal Housing Administration's (FHA)) dotyczącego gwarancji kredytowych. Kredytodawcy musieli uwzględnić standardy FHA, jeśli chcieli uzyskać ubezpieczenia FHA dla swoich kredytów. Podręczniki wyceny FHA instruowały banki, aby unikały obszarów z "nieharmonijnymi grupami rasowymi" i zlecały gminom wprowadzenie restrykcyjnych przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego pod względem rasowym^[24][25]. W latach 1945-1959 Afroamerykanie otrzymali mniej niż 2% wszystkich kredytów mieszkaniowych ubezpieczonych przez rząd federalny^[26][27][28].

Banki i kredytodawcy hipoteczni nie byli jedynymi podmiotami prywatnymi, które stosowały praktyki redliningowe. Firmy ubezpieczeniowe zajmujące się ubezpieczeniami nieruchomości również wprowadziły rygorystyczne zasady redliningowe w okresie po II wojnie światowej. Według historyka miejskiego Bencha Ansfielda, powojenne wprowadzenie kompleksowego ubezpieczenia właścicieli domów ograniczało się do przedmieść i nie obejmowało dzielnic zamieszkanych przez osoby kolorowe w miastach amerykańskich. W biuletynie firmy Aetna z 1964 r. zalecano ubezpieczycielom, aby „oznaczali czerwonymi liniami wątpliwe obszary na mapach terytorialnych". W 1978 r. organizacja New York Urban Coalition ostrzegła, że „dzielnica bez ubezpieczenia jest dzielnicą skazaną na zagładę"^[29].

Po Krajowej Konferencji Mieszkaniowej (ang. National Housing Conference) w 1973 r. grupa chicagowskich organizacji społecznych pod przewodnictwem Northwest Community Organization (NCO) utworzyła National People's Action (NPA), aby rozszerzyć walkę z wycofywaniem inwestycji i dyskryminacją kredytową w dzielnicach w całym kraju. Organizacja ta, kierowana przez chicagowską gospodynię domową Gale Cincottę w profesjonalnego organizatora społecznego Shela Trappa, skupiła się na Federalnej Radzie Bankowości Hipotecznej (FHLBB), organie zarządzającym federalnymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi (S&L), które w tamtym czasie posiadały większość kredytów hipotecznych w kraju. NPA podjęła wysiłki zmierzające do utworzenia krajowej koalicji miejskich organizacji społecznych w celu uchwalenia krajowego rozporządzenia lub ustawy nakładającej na banki obowiązek ujawniania swoich wzorców kredytowych^[30].

Przez wiele lat miejskie organizacje społeczne walczyły z degradacją dzielnic, zwalczając praktykę „blockbustingu" (zwodnicze zachęcanie białych mieszkańców do opuszczenia dzielnic w celu wykupienia nieruchomości po znacznie obniżonych cenach, a następnie wynajmowania ich osobom o niskich dochodach, zazwyczaj czarnoskórym), zmuszając właścicieli nieruchomości do utrzymywania ich w dobrym stanie oraz wymagając od władz miejskich zabezpieczenia i wyburzenia opustoszałych budynków^[31]. Działania te rozwiązywały krótkoterminowe problemy związane z degradacją dzielnic. Liderzy dzielnic zaczęli zdawać sobie sprawę, że problemy te były symptomami braku inwestycji, który był prawdziwą, choć ukrytą przyczyną tych problemów. W miarę gromadzenia coraz większej ilości danych zmienili swoją strategię^[32].

Z pomocą NPA zaczęła się tworzyć luźna koalicja organizacji społecznych. W trzeciej dorocznej konferencji poświęconej mieszkalnictwu, która odbyła się w Chicago w 1974 r., wzięło udział osiemset delegatów reprezentujących 25 stanów i 35 miast. Strategia skupiała się na Federalnej Radzie Bankowości Hipotecznej (FHLBB), która nadzorowała instytucje oszczędnościowo-kredytowe w miastach w całym kraju.

W 1974 r. Stowarzyszenie Mieszkaniowe Obszaru Metropolitarnego Chicago (ang. Chicago's Metropolitan Area Housing Association (MAHA)), złożone z przedstawicieli lokalnych organizacji, doprowadziło do uchwalenia przez ustawodawcę stanu Illinois przepisów nakazujących ujawnianie informacji i zakazujących redliningu. W stanie Massachusetts organizatorzy sprzymierzeni z NPA stanęli przed wyjątkową sytuacją. Ponad 90% kredytów hipotecznych było w posiadaniu banków oszczędnościowych zarejestrowanych przez stan. Organizacja sąsiedzka Jamaica Plain wprowadziła kwestię wycofania inwestycji do kampanii wyborczej na stanowisko gubernatora stanu. Komitet Jamaica Plain Banking & Mortgage Committee i jego miejska filia, Boston Anti-redlining Coalition (BARC), uzyskały od kandydatów Demokratów Michaela S. Dukakisa zobowiązanie do nakazania ujawniania informacji w całym stanie za pośrednictwem Komisji Bankowej stanu Massachusetts. Po wyborze Dukakisa jego nowy komisarz bankowy nakazał bankom ujawnienie wzorców udzielania kredytów hipotecznych według kodów pocztowych. Podejrzenia dotyczące redliningu zostały potwierdzone^[33]. Richard W. "Rick" Wise, były organizator społeczny, który kierował działaniami w Bostonie, opublikował powieść Redlined, w której w nieco fikcyjny sposób opisał kampanię przeciwko redliningowi^[34].

NPA i jej oddziały doprowadziły do ujawnienia praktyk kredytowych dzięki uchwaleniu ustawy Home Mortgage Disclosure Act z 1975 r. Wymagana przejrzystość i przegląd praktyk kredytowych zaczęły zmieniać praktyki kredytowe. NPA rozpoczęło prace nad reinwestycjami w obszarach, które były zaniedbane. Ich wsparcie pomogło w uchwaleniu w 1977 r. ustawy o reinwestycjach społecznych (Community Reinvestment Act).

Dyskryminacja kredytowa była powszechna w Kanadzie w latach 30. i 50. XX wieku w prowincji Ontario, a jej międzypokoleniowe konsekwencje utrzymują się do dziś^[35].

W Stanach Zjednoczonych uchwalono ustawę o sprawiedliwym traktowaniu w zakresie mieszkalnictwa z 1968 r. (ang. Fair Housing Act) w celu zwalczania praktyki redliningu. Ustawa o sprawiedliwym traktowaniu w zakresie mieszkalnictwa uznała dyskryminacyjne polityki mieszkaniowe związane z redliningiem za niezgodne z prawem. Według Departamentu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (ang. Department of Housing and Urban Development) „Ustawa o sprawiedliwym traktowaniu w zakresie mieszkalnictwa uznaje za niezgodne z prawem dyskryminowanie w zakresie warunków lub przywilejów sprzedaży mieszkania ze względu na rasę lub pochodzenie narodowe. Ustawa uznaje również za niezgodne z prawem dyskryminowanie przez jakąkolwiek osobę lub podmiot zaangażowany w transakcje związane z nieruchomościami mieszkalnymi jakiejkolwiek osoby w zakresie udostępniania takich transakcji lub warunków takich transakcji ze względu na rasę lub pochodzenie narodowe”^[36]. Zadaniem Biura ds. Równego Traktowania w Zakresie Mieszkalnictwa i Równych Szans (ang. The Office of Fair Housing and Equal Opportunity) jest administrowanie i egzekwowanie tego prawa.

Ustawa o równych szansach kredytowych (ECOA), skodyfikowana w 15 U.S.C. § 1691 et seq. (skrót od: et sequentia, et sequentes; z łaciny: i po nim następujące, i dalsze), została uchwalona 28 października 1974 r.^[37]. Ustawa ta zabrania wierzycielom dyskryminowania wnioskodawców w jakimkolwiek aspekcie transakcji kredytowej ze względu na rasę, kolor skóry, religię, pochodzenie narodowe, płeć, stan cywilny lub wiek (pod warunkiem, że wnioskodawca ma zdolność do zawierania umów)^[38]. Zabrania ona również dyskryminacji ze względu na dochody wnioskodawcy pochodzące z programu pomocy publicznej lub korzystanie przez wnioskodawcę z ustawy o ochronie kredytu konsumenckiego. Ustawa ECOA ma zastosowanie do każdej osoby, która regularnie uczestniczy w podejmowaniu decyzji kredytowych^[39], w tym banków, sprzedawców detalicznych, firm obsługujących karty bankowe, firm finansowych i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

Część ustawy, która określa jej zakres i uprawnienia, znana jest jako rozporządzenie B, oznaczone jako 12 C.F.R. § 1002.1(b) (2017)^[39] z (b), które pojawia się w oficjalnym identyfikatorze tytułu 12 część 1002: 12 C.F.R. § 1002.1(b) (2017)^[40]. Nieprzestrzeganie rozporządzenia B może narazić instytucję finansową na odpowiedzialność cywilną za rzeczywiste i karne odszkodowania w postępowaniach indywidualnych i zbiorowych. Odpowiedzialność za szkody karne może wynieść nawet 10 000 USD w przypadku powództw indywidualnych i mniejszą z kwot 500 000 USD lub 1% wartości netto wierzyciela w przypadku powództw zbiorowych^[40].

Ustawa o reinwestycjach społecznych (CRA), uchwalona przez Kongres w 1977 r., wymaga od banków stosowania takich samych kryteriów udzielania kredytów we wszystkich społecznościach^[41].

W maju 2015 r. Departament Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Stanów Zjednoczonych ogłosił, że Associated Bank zgodził się na ugodę w wysokości 200 mln dolarów w sprawie dyskryminacji kredytowej w Chicago i Milwaukee. Trzyletnia obserwacja HUD doprowadziła do złożenia skargi, że bank celowo odrzucał wnioski o kredyt hipoteczny składane przez osoby czarnoskóre i latynoskie^[36]. Ostateczna ugoda wymagał od AB otwarcia oddziałów w dzielnicach zamieszkanych przez osoby inne niż białe^[42].

10 września 2015 r. prokurator generalny stanu Nowy Jork Eric Schneiderman ogłosił zawarcie ugody z bankiem Evans Bank na kwotę 825 000 dolarów. Dochodzenie ujawniło usunięcie dzielnic zamieszkałych przez czarnoskórych mieszkańców z map kredytów hipotecznych^[43]. Według Schneridermana, spośród ponad 1100 wniosków o kredyt hipoteczny, które bank otrzymał w latach 2009-2012 tylko cztery pochodziły od Afroamerykanów^[44]. Po tym dochodzeniu gazeta „The Buffalo News” poinformowała, że w najbliższej przyszłości więcej banków może zostać objętych dochodzeniem z tych samych powodów. Najbardziej znane przykłady takich ugód zawartych przez Departament Sprawiedliwości i HUD dotyczyły głównie banków społecznościowych w dużych aglomeracjach miejskich, ale banki w innych regionach również były przedmiotem takich nakazów, w tym First United Security Bank w Thomasville w stanie Alabama i Community State Bank w Saginaw w stanie Michigan^[45].

24 września 2015 r. Departament Sprawiedliwości Stanów Zjednoczonych ogłosił zawarcie ugody o wartości 33 mln dolarów z Hudson City Savings Bank, który obsługuje New Jersey, Nowy Jork i Pensylwanię^[46]. Sześcioletnie dochodzenie Departamentu Sprawiedliwości wykazało, że firma celowo unikała udzielania kredytów hipotecznych Latynosom i Afroamerykanom oraz celowo unikała ekspansji na społeczności, w których większość stanowią mniejszości. Departament Sprawiedliwości nazwał to „największym w historii porozumieniem dotyczącym dyskryminacji w zakresie kredytów hipotecznych na cele mieszkaniowe”^[47]. W ramach porozumienia HCSB został zmuszony do otwarcia oddziałów w społecznościach niebiałych. Jak wyjaśnił prokurator federalny Paul Fishman w rozmowie z Emily Badger z „The Washington Post”: „Jeśli mieszkałeś w dzielnicy zamieszkanej w większości przez czarnoskórych lub latynosów i chciałeś ubiegać się o kredyt hipoteczny, Hudson City Savings Bank nie był odpowiednim miejscem”. Organy ścigania przytoczyły dodatkowe dowody dyskryminacji w praktykach Hudson City dotyczących wyboru pośredników, zwracając uwagę, że bank otrzymywał 80% wniosków o kredyt hipoteczny od pośredników hipotecznych ale pośrednicy, z którymi współpracował bank nie mieli siedzib w obszarach zamieszkałych w większości przez Afroamerykanów i Latynosów^[48].

12 stycznia 2023 r. City National Bank of California zgodził się zapłacić 31 000 000 dolarów w celu rozstrzygnięcia zarzutów dotyczących redlinigu w latach 2017-2020, wniesionych przez Departament Sprawiedliwości Stanów Zjednoczonych^[49].

ShoreBank bank zajmujący się rozwojem społeczności w dzielnicy South Shore w Chicago był częścią prywatnego sektora walczącego z redliningiem^[50]. Założony w 1973 roku ShoreBank starał się zwalczać rasistowskie praktyki kredytowe w afroamerykańskich społecznościach Chicago zapewniając lokalnym mieszkańcom usługi finansowe, zwłaszcza kredyty hipoteczne^[51]. W przemówieniu z 1992 roku ówczesny kandydat na prezydenta Bill Clinton nazwał ShoreBank „najważniejszym bankiem w Ameryce”^[50]. 20 sierpnia 2010 roku bank został ogłoszony niewypłacalnym, zamknięty przez organy regulacyjne, a większość jego aktywów została przejęta przez Urban Partnership Bank.

W połowie lat 70. organizacje społeczne pod szyldem NPA walczyły z redliningiem w South Austin w stanie Illinois. Jedną z tych organizacji była SACCC (South Austin Coalition Community Council) utworzona w celu odbudowy dzielnicy South Austin i walki z instytucjami finansowymi oskarżanymi o propagowanie redliningu. Zwróciło to uwagę organów nadzorujących ubezpieczenia w Departamencie Ubezpieczeń stanu Illinois, a także federalnych funkcjonariuszy egzekwujących przepisy dotyczące przeciwdziałania dyskryminacji rasowej^[52].